El diseño e implementación de las reformas en materia de petróleo y gas natural tomarán tiempo en madurar y sus principales resultados económicos no se obtendrán en este periodo gubernamental. El gobierno actual tendrá que asumir sus costos políticos, sin derivar los principales beneficios de la reforma. En estas circunstancias, se requiere una verdadera visión de Estado para tomar estas decisiones. La fase de diseño puede tardar más de un año; los regímenes a los que se ha aludido difícilmente estarán en su lugar antes de 2016; los procesos de licitación y la suscripción de contratos podría tomar un año más; poner en marcha y ampliar las actividades de exploración y desarrollo será relativamente lento.
La nueva plataforma económica y jurídica del sector extractivo de la industria petrolera tendría que incluir cinco regímenes básicos: el sistema de licencias o de contratos y el de derechos e impuestos; el interés financiero directo del Estado en proyectos privados; el marco regulatorio y la organización estatal de actividades petroleras y gasíferas. El diseño y el desarrollo de estos regímenes requieren un cuidado meticuloso de detalles técnicos, económicos y legales. Los cambios propuestos tienen que encuadrar en el contexto de cuestiones más amplias de la industria petrolera. No sólo deberá abordar asuntos relativos a la expansión de la oferta petrolera y medir el éxito en términos de la inversión extranjera directa que podría desencadenar. Una perspectiva más amplia y de largo plazo es esencial. Deberá incluir temas como la administración de la demanda de energía, la descarbonización de la matriz energética, la reducción de la contaminación local y la mitigación de las emisiones de carbono, así como mantener precios competitivos y accesibles, entre otros.
Los derechos de propiedad del subsuelo están inequívocamente especificados en la Constitución, donde se establece que corresponde a la nación el dominio directo del petróleo y demás hidrocarburos, incluyendo la petroquímica básica, y que ésta llevará a cabo la explotación de dichos productos; el sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, estas áreas estratégicas, en las que no se otorgarán concesiones ni contratos. En el resto del mundo estos derechos de propiedad pertenecen a la nación, la corona o el Estado. Solamente en Estados Unidos los particulares pueden disfrutar estos derechos, usualmente el propietario de la tierra en los que se encuentran.
Las restricciones con respecto a las concesiones y los contratos de producción compartida (CPC) no son exclusivas a México y, aunque son poco frecuentes, también se dan en Arabia Saudita y Kuwait, por ejemplo. En nuestro país los contratos de riesgo se permitieron hasta 1958. La reforma que propondrá el gobierno reafirmará, inequívocamente, este principio básico en relación a los derechos de propiedad. Podría también plantear el regreso al marco constitucional y legal previo a 1958. Lo único que estará a discusión será la modificación de las actuales restricciones constitucionales en relación a los contratos y concesiones para la extracción de hidrocarburos, dado que la inversión privada directa en la exploración y producción de petróleo y gas natural supone cambios en los artículos 27, 28 y 25 constitucionales, y en las leyes secundarias que de ellos se derivan.
Pemex ha utilizado diversas formas contractuales de servicios en sus actividades extractivas. En años recientes evolucionó de contratos de servicios puros a otros de servicios de producción integrados y a los de administración incentivada de producción. Su éxito ha sido limitado en términos de los objetivos originales de Pemex. No lograron atraer a las grandes empresas petroleras internacionales. Sólo Repsol y Petrobras respondieron a la invitación del gobierno a participar, con la esperanza de que sería el primer paso hacia eventuales contratos de riesgo compartido. Un par de empresas regionales independientes han estado involucradas. Sin embargo, los principales jugadores han sido las empresas internacionales de servicios petroleros integrados. Ahora, conforme Pemex se dirige a la exploración en aguas ultraprofundas y a recursos no convencionales, estos contratos de servicios son claramente inapropiados, en particular en el caso de proyectos complejos, de gran escala y altos riesgos.
Evaluar los méritos relativos de regímenes concesionarios y de CPC requiere una comprensión profunda de las condiciones específicas prevalecientes en materia económica, política, jurídica, industrial y geológica. En términos generales, los sistemas concesionarios modernos son técnicamente superiores a los CPC. Han evolucionado de modelos basados en un trato desigual a otros de carácter más equitativo. Hoy en día se designan como licencias las formas modernas de concesión.
Los países productores en el mundo desarrollado muestran una clara preferencia por el régimen de licencias, mientras que en los países en desarrollo predominan los CPC. En Gran Bretaña, Noruega, Canadá, Australia y mar adentro en la costa estadunidense del Golfo, se cuenta con sistemas concesionarios modernos. Otros, como Brasil, ahora tienen un sistema dual que incluye CPC en campos presal en adición a concesiones en otras áreas marinas. Esos patrones reflejan la evolución de los derechos de propiedad y de su cumplimiento; la existencia de un Estado de derecho y la credibilidad de compromisos legales; la estabilidad del régimen impositivo y la madurez del régimen regulatorio. México calificaría entre este grupo de países en la medida en que ha tenido por mucho tiempo un amplio sector privado, una presencia sustantiva de empresas internacionales en otros sectores industriales y de servicios; y está en condiciones de desarrollar e instrumentar un moderno régimen de derechos e impuestos petroleros vinculado a la infraestructura del impuesto sobre la renta, y de fortalecer el régimen regulatorio de las actividades extractivas.
Los CPC tienden a ser más intrincados, suponen un mayor poder discrecional en su elaboración y manejo e involucran una mayor participación de la empresa petrolera estatal. Los CPC son el resultado de negociaciones contractuales detalladas. Su complejidad está inversamente relacionada a la solidez y confiabilidad de la estructura legal de un país. Entre menos confiable el régimen legal, un mayor número de cuestiones tienen que ser incorporadas en el CPC, dado que éste intenta convertirse en una ley autocontenida. La inclusión de regulaciones como parte del contrato lo hace aún más complicado. La intervención de la empresa petrolera estatal exige un mayor compromiso gerencial en las negociaciones y en la operación. Asimismo, la estructura de los CPC no cuenta con los pesos y contrapesos que usualmente contiene un régimen de licencias.
Por razones simbólicas funcionarios gubernamentales y personal político pudieran preferir los CPC. En el ánimo de muchos mexicanos las concesiones están inevitablemente ligadas a la explotación predatoria del petróleo mexicano antes de la nacionalización de esta industria. Los ejecutivos de Pemex podrían tener la misma preferencia debido a que continuarían involucrados en proyectos gestionados bajo esta estructura, como socios de las empresas internacionales. En el caso de un régimen de licencias, la gestión y las responsabilidades del gobierno están más nítidamente definidas y delimitadas, y la asociación puede darse con una entidad estatal diferente a Pemex. Algunos podrán argumentar que es posible lograr una cierta convergencia en los resultados económicos de regímenes alternativos. Aun si éste fuera el caso, tienen muy diferentes implicaciones respecto a su gobierno, su transparencia y sus salvaguardas.
La nueva plataforma económica y jurídica del sector extractivo de la industria petrolera tendría que incluir cinco regímenes básicos: el sistema de licencias o de contratos y el de derechos e impuestos; el interés financiero directo del Estado en proyectos privados; el marco regulatorio y la organización estatal de actividades petroleras y gasíferas. El diseño y el desarrollo de estos regímenes requieren un cuidado meticuloso de detalles técnicos, económicos y legales. Los cambios propuestos tienen que encuadrar en el contexto de cuestiones más amplias de la industria petrolera. No sólo deberá abordar asuntos relativos a la expansión de la oferta petrolera y medir el éxito en términos de la inversión extranjera directa que podría desencadenar. Una perspectiva más amplia y de largo plazo es esencial. Deberá incluir temas como la administración de la demanda de energía, la descarbonización de la matriz energética, la reducción de la contaminación local y la mitigación de las emisiones de carbono, así como mantener precios competitivos y accesibles, entre otros.
Los derechos de propiedad del subsuelo están inequívocamente especificados en la Constitución, donde se establece que corresponde a la nación el dominio directo del petróleo y demás hidrocarburos, incluyendo la petroquímica básica, y que ésta llevará a cabo la explotación de dichos productos; el sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, estas áreas estratégicas, en las que no se otorgarán concesiones ni contratos. En el resto del mundo estos derechos de propiedad pertenecen a la nación, la corona o el Estado. Solamente en Estados Unidos los particulares pueden disfrutar estos derechos, usualmente el propietario de la tierra en los que se encuentran.
Las restricciones con respecto a las concesiones y los contratos de producción compartida (CPC) no son exclusivas a México y, aunque son poco frecuentes, también se dan en Arabia Saudita y Kuwait, por ejemplo. En nuestro país los contratos de riesgo se permitieron hasta 1958. La reforma que propondrá el gobierno reafirmará, inequívocamente, este principio básico en relación a los derechos de propiedad. Podría también plantear el regreso al marco constitucional y legal previo a 1958. Lo único que estará a discusión será la modificación de las actuales restricciones constitucionales en relación a los contratos y concesiones para la extracción de hidrocarburos, dado que la inversión privada directa en la exploración y producción de petróleo y gas natural supone cambios en los artículos 27, 28 y 25 constitucionales, y en las leyes secundarias que de ellos se derivan.
Pemex ha utilizado diversas formas contractuales de servicios en sus actividades extractivas. En años recientes evolucionó de contratos de servicios puros a otros de servicios de producción integrados y a los de administración incentivada de producción. Su éxito ha sido limitado en términos de los objetivos originales de Pemex. No lograron atraer a las grandes empresas petroleras internacionales. Sólo Repsol y Petrobras respondieron a la invitación del gobierno a participar, con la esperanza de que sería el primer paso hacia eventuales contratos de riesgo compartido. Un par de empresas regionales independientes han estado involucradas. Sin embargo, los principales jugadores han sido las empresas internacionales de servicios petroleros integrados. Ahora, conforme Pemex se dirige a la exploración en aguas ultraprofundas y a recursos no convencionales, estos contratos de servicios son claramente inapropiados, en particular en el caso de proyectos complejos, de gran escala y altos riesgos.
Evaluar los méritos relativos de regímenes concesionarios y de CPC requiere una comprensión profunda de las condiciones específicas prevalecientes en materia económica, política, jurídica, industrial y geológica. En términos generales, los sistemas concesionarios modernos son técnicamente superiores a los CPC. Han evolucionado de modelos basados en un trato desigual a otros de carácter más equitativo. Hoy en día se designan como licencias las formas modernas de concesión.
Los países productores en el mundo desarrollado muestran una clara preferencia por el régimen de licencias, mientras que en los países en desarrollo predominan los CPC. En Gran Bretaña, Noruega, Canadá, Australia y mar adentro en la costa estadunidense del Golfo, se cuenta con sistemas concesionarios modernos. Otros, como Brasil, ahora tienen un sistema dual que incluye CPC en campos presal en adición a concesiones en otras áreas marinas. Esos patrones reflejan la evolución de los derechos de propiedad y de su cumplimiento; la existencia de un Estado de derecho y la credibilidad de compromisos legales; la estabilidad del régimen impositivo y la madurez del régimen regulatorio. México calificaría entre este grupo de países en la medida en que ha tenido por mucho tiempo un amplio sector privado, una presencia sustantiva de empresas internacionales en otros sectores industriales y de servicios; y está en condiciones de desarrollar e instrumentar un moderno régimen de derechos e impuestos petroleros vinculado a la infraestructura del impuesto sobre la renta, y de fortalecer el régimen regulatorio de las actividades extractivas.
Los CPC tienden a ser más intrincados, suponen un mayor poder discrecional en su elaboración y manejo e involucran una mayor participación de la empresa petrolera estatal. Los CPC son el resultado de negociaciones contractuales detalladas. Su complejidad está inversamente relacionada a la solidez y confiabilidad de la estructura legal de un país. Entre menos confiable el régimen legal, un mayor número de cuestiones tienen que ser incorporadas en el CPC, dado que éste intenta convertirse en una ley autocontenida. La inclusión de regulaciones como parte del contrato lo hace aún más complicado. La intervención de la empresa petrolera estatal exige un mayor compromiso gerencial en las negociaciones y en la operación. Asimismo, la estructura de los CPC no cuenta con los pesos y contrapesos que usualmente contiene un régimen de licencias.
Por razones simbólicas funcionarios gubernamentales y personal político pudieran preferir los CPC. En el ánimo de muchos mexicanos las concesiones están inevitablemente ligadas a la explotación predatoria del petróleo mexicano antes de la nacionalización de esta industria. Los ejecutivos de Pemex podrían tener la misma preferencia debido a que continuarían involucrados en proyectos gestionados bajo esta estructura, como socios de las empresas internacionales. En el caso de un régimen de licencias, la gestión y las responsabilidades del gobierno están más nítidamente definidas y delimitadas, y la asociación puede darse con una entidad estatal diferente a Pemex. Algunos podrán argumentar que es posible lograr una cierta convergencia en los resultados económicos de regímenes alternativos. Aun si éste fuera el caso, tienen muy diferentes implicaciones respecto a su gobierno, su transparencia y sus salvaguardas.
El Estado también puede participar directamente como inversionista en la industria petrolera, tanto en las licencias de producción, como en coinversiones en oleoductos y gasoductos submarinos, así como en otras instalaciones. Podría limitar su inversión a proyectos abiertos a la inversión privada en áreas geográficas bien definidas. El Estado tendría una participación financiera minoritaria, aunque significativa, pero no sería el operador. Esta responsabilidad sería asumida por un particular, miembro del consorcio responsable. El Estado puede establecer dos instituciones separadas para garantizar la transparencia. Un fondo que detentaría el interés financiero directo del Estado, que compartiría los costos de capital y operación, así como las utilidades, sobre las mismas bases que los demás propietarios; y una pequeña empresa estatal que administraría el fondo.
Este modelo, con algunas variantes, ha sido adoptado por Noruega, Dinamarca y, más recientemente, Brasil. Sus objetivos son maximizar los ingresos estatales derivados del petróleo y el gas, complementar los ingresos gubernamentales por concepto de derechos e impuestos petroleros y, a través de un mecanismo de inversión alternativo, hacer el sistema de recaudación más robusto. Otro objetivo es lograr un mayor equilibrio entre las empresas internacionales y el Estado, corrigiendo asimetrías de información, particularmente las que se refieren a la estructura de costos. En el caso mexicano, dado la larga existencia de un monopolio de exploración y producción, el establecimiento de una entidad estatal adicional puede resultar útil, en particular si Pemex está sobrecargado con sus responsabilidades actuales.
La reforma petrolera presupone cambios básicos en el régimen de derechos e impuestos petroleros y, de manera más general, una reforma fiscal que aumente de manera significativa los ingresos de otras fuentes. La extraordinaria baja carga fiscal explica, en gran medida, la cómoda dependencia del Estado del petróleo. En los últimos seis años, en que la industria petrolera atravesó por un ciclo completo de precios, la participación media de los derechos e impuestos pagados por Pemex Exploración y Producción (PEP) respecto a sus rendimientos antes de impuestos fue de 96% y 68% de sus ingresos brutos. De 2007 a 2012, los ingresos petroleros contribuyeron 29% de los ingresos totales del gobierno federal, un monto equivalente a 4.7 puntos porcentuales del PIB. Si la participación gubernamental en los rendimientos de PEP se hubiera reducido en 2012 a 70%, la pérdida de ingresos hubiera sido equivalente a 1.3 puntos porcentuales del PIB. Este monto hubiera tenido que ser compensado por otros ingresos fiscales.
La situación, claramente, es insostenible tanto para el gobierno como para Pemex. Desde luego no es compatible con costos de exploración y desarrollo más elevados, y tampoco con la inversión privada en la industria petrolera. El régimen fiscal petrolero tiene que ser rediseñado completamente, comenzando por primeros principios, y una transición cuidadosa tiene que instrumentarse en el contexto de una reforma fiscal a fondo. Además, un nuevo régimen de derechos e impuestos debe ofrecer incentivos positivos y negativos a Pemex para mejorar la eficiencia de las actividades extractivas. Más importante aún, tendrá que garantizar una participación gubernamental elevada, aunque razonable.
El marco regulatorio de las actividades extractivas tiene que ser transformado y desarrollado plenamente, y el regulador deberá contar con mayores recursos técnicos y financieros, mayor autonomía respecto al gobierno y una protección adecuada que impida su captura por parte de Pemex y de eventuales jugadores privados. La Comisión Nacional de Hidrocarburos es producto de la reforma petrolera de 2008. La Secretaría de Energía mantuvo todos los poderes regulatorios y otorgó a la Comisión lo que esencialmente es un papel asesor. Ha realizado trabajo útil dando a conocer información que en el pasado no era de carácter público. Sus conflictos con Pemex han sido intensos debido a reclamos de que interviene en esferas de carácter operativo y gerencial, sin contar con el conocimiento técnico necesario. Además, desde su instalación, la Comisión ha sido castigada financieramente.
El corpus de regulaciones es a todas luces inadecuado y la Comisión depende, en gran medida, de la autorregulación de Pemex. En cuestiones de seguridad y medio ambiente no está convergiendo a un ritmo razonable con las mejores prácticas de la industria ni con los estándares estadunidenses. Esto es fuente de preocupación en actividades mar adentro, particularmente las que se realizan cerca de la frontera marítima con Estados Unidos. En términos generales, el cumplimiento de normas es laxo y la capacidad de supervisión e inspección casi inexistente. En las condiciones actuales, de atribuírsele poderes de administración del sistema de licencias, sería difícil que se desempeñara de manera creíble. Por lo tanto, el fortalecimiento del marco y de las instituciones regulatorias constituye un prerrequisito para la inversión privada en la industria petrolera.
Este modelo, con algunas variantes, ha sido adoptado por Noruega, Dinamarca y, más recientemente, Brasil. Sus objetivos son maximizar los ingresos estatales derivados del petróleo y el gas, complementar los ingresos gubernamentales por concepto de derechos e impuestos petroleros y, a través de un mecanismo de inversión alternativo, hacer el sistema de recaudación más robusto. Otro objetivo es lograr un mayor equilibrio entre las empresas internacionales y el Estado, corrigiendo asimetrías de información, particularmente las que se refieren a la estructura de costos. En el caso mexicano, dado la larga existencia de un monopolio de exploración y producción, el establecimiento de una entidad estatal adicional puede resultar útil, en particular si Pemex está sobrecargado con sus responsabilidades actuales.
La reforma petrolera presupone cambios básicos en el régimen de derechos e impuestos petroleros y, de manera más general, una reforma fiscal que aumente de manera significativa los ingresos de otras fuentes. La extraordinaria baja carga fiscal explica, en gran medida, la cómoda dependencia del Estado del petróleo. En los últimos seis años, en que la industria petrolera atravesó por un ciclo completo de precios, la participación media de los derechos e impuestos pagados por Pemex Exploración y Producción (PEP) respecto a sus rendimientos antes de impuestos fue de 96% y 68% de sus ingresos brutos. De 2007 a 2012, los ingresos petroleros contribuyeron 29% de los ingresos totales del gobierno federal, un monto equivalente a 4.7 puntos porcentuales del PIB. Si la participación gubernamental en los rendimientos de PEP se hubiera reducido en 2012 a 70%, la pérdida de ingresos hubiera sido equivalente a 1.3 puntos porcentuales del PIB. Este monto hubiera tenido que ser compensado por otros ingresos fiscales.
La situación, claramente, es insostenible tanto para el gobierno como para Pemex. Desde luego no es compatible con costos de exploración y desarrollo más elevados, y tampoco con la inversión privada en la industria petrolera. El régimen fiscal petrolero tiene que ser rediseñado completamente, comenzando por primeros principios, y una transición cuidadosa tiene que instrumentarse en el contexto de una reforma fiscal a fondo. Además, un nuevo régimen de derechos e impuestos debe ofrecer incentivos positivos y negativos a Pemex para mejorar la eficiencia de las actividades extractivas. Más importante aún, tendrá que garantizar una participación gubernamental elevada, aunque razonable.
El marco regulatorio de las actividades extractivas tiene que ser transformado y desarrollado plenamente, y el regulador deberá contar con mayores recursos técnicos y financieros, mayor autonomía respecto al gobierno y una protección adecuada que impida su captura por parte de Pemex y de eventuales jugadores privados. La Comisión Nacional de Hidrocarburos es producto de la reforma petrolera de 2008. La Secretaría de Energía mantuvo todos los poderes regulatorios y otorgó a la Comisión lo que esencialmente es un papel asesor. Ha realizado trabajo útil dando a conocer información que en el pasado no era de carácter público. Sus conflictos con Pemex han sido intensos debido a reclamos de que interviene en esferas de carácter operativo y gerencial, sin contar con el conocimiento técnico necesario. Además, desde su instalación, la Comisión ha sido castigada financieramente.
El corpus de regulaciones es a todas luces inadecuado y la Comisión depende, en gran medida, de la autorregulación de Pemex. En cuestiones de seguridad y medio ambiente no está convergiendo a un ritmo razonable con las mejores prácticas de la industria ni con los estándares estadunidenses. Esto es fuente de preocupación en actividades mar adentro, particularmente las que se realizan cerca de la frontera marítima con Estados Unidos. En términos generales, el cumplimiento de normas es laxo y la capacidad de supervisión e inspección casi inexistente. En las condiciones actuales, de atribuírsele poderes de administración del sistema de licencias, sería difícil que se desempeñara de manera creíble. Por lo tanto, el fortalecimiento del marco y de las instituciones regulatorias constituye un prerrequisito para la inversión privada en la industria petrolera.
Transformación de Pemex
Un aspecto central de la reforma petrolera es mejorar el desempeño operativo de Pemex y fortalecer su capacidad para manejar, eficaz y eficientemente proyectos de inversión de gran escala y complejidad. Esta empresa estatal es demasiado grande y sus activos demasiado valiosos como para dejarla fracasar. Además, está lejos de experimentar un colapso institucional. Sin embargo, sus rezagos siguen aumentando. El fin de la era de petróleo fácil y de renta económica masiva plantea nuevos retos para los que Pemex está mal preparado. La complejidad técnica de muchos de sus futuros proyectos exige el acceso a nuevas tecnologías y a un cuerpo gerencial de mayor calibre. Las habilidades de buena parte de su personal técnico de alto nivel y de sus ingenieros no alcanzan los estándares requeridos. Los trabajadores calificados no están siendo debidamente entrenados y carecen de la supervisión y liderazgo esperado de los cuadros gerenciales medios. Esto explica, en parte, la frecuencia de accidentes. La innovación no es premiada y actitudes conservadores adversas al riesgo tienden a prevalecer en todos los niveles. Pemex no es la primera opción de empleo de jóvenes talentosos. Las funciones de reclutamiento, selección, entrenamiento, retención y planeación de la carrera de sus ingenieros son débiles y, en algunas instancias, inexistentes. Como resultado de ciclos previos de contratación, una alta proporción de individuos está llegando a la edad de jubilación, por lo que el reemplazo generacional de personal experimentado se vuelve imperativo. Los niveles de remuneración privilegian la sobrevivencia en el empleo, dadas las generosas pensiones y los beneficios postjubilatorios. Sin embargo, las remuneraciones no son necesariamente competitivas en niveles críticos de la escala salarial.
El sindicato petrolero y su liderazgo plantean múltiples obstáculos al mejoramiento de la eficiencia operativa y a un buen gobierno corporativo. Su poder político anacrónico inhibe reformas necesarias y ofende a la sociedad. En nuestro pasado autoritario los sindicatos del sector público jugaron un papel importante en la estructura y proceso político del país, movilizando a los trabajadores para fines netamente políticos. Hoy en día, bajo un régimen más democrático en el que el poder se origina en las urnas, esta función está desapareciendo. En no pocos casos el comportamiento de los liderazgos sindicales tradicionales ha sido un símbolo de abuso y de corrupción. El sindicato petrolero impone una pesada carga financiera a través del sobreempleo, diversos privilegios y múltiples prácticas restrictivas que afectan la productividad, la vida democrática y la obligación de rendir cuentas de los recursos públicos que recibe.
El gobierno corporativo y el de la industria también son disfuncionales. El Consejo de Administración de Pemex está formado por secretarios de Estado, miembros del sindicato y un grupo de consejeros de tiempo completo que fueron propuestos por sus partidos políticos. Los conflictos de interés son obvios. Los miembros que representan al gobierno tienen una obligación fiduciaria con Pemex y al mismo tiempo deciden, en su responsabilidad principal, cuestiones que pueden afectar a la empresa de manera negativa. Los miembros del sindicato cuidan, predominantemente, sus intereses políticos y a sus afiliados. Los consejeros profesionales no son independientes. Los principales directivos de Pemex son designados por el presidente de la República. En el ente corporativo las designaciones tienden a ser de personal externo con escasos conocimientos de la industria. Esto debilita su liderazgo, al depender de cuadros internos para manejar la empresa, aunque desconfíen de ellos.
Las prerrogativas del Consejo y de los directivos de Pemex están mal definidas. En la práctica el papel del cuerpo directivo, los consejeros, los funcionarios públicos y los reguladores no está claramente determinado ni las fronteras de sus respectivas responsabilidades establecidas con precisión. La secretaría de Estado que supervisa a la industria petrolera tiene múltiples funciones: desarrolla e instrumenta políticas públicas, ejerce los derechos de propiedad del Estado respecto al subsuelo y al monopolio petrolero estatal, y regula a la industria. Sin embargo, no cuenta con los recursos humanos, financieros e institucionales suficientes para desempeñar estas funciones. La Secretaría de Hacienda no sólo fija los derechos y los impuestos, así como los precios de sus productos, sino que también aprueba el presupuesto anual de Pemex, línea por línea, dado que es una parte central del presupuesto federal. La ambigua demarcación, formal e informal, entre el gobierno y la empresa petrolera milita en contra de la autonomía de gestión. El proceso de control privilegia procedimientos y no se basa en resultados. En todos estos asuntos el gobierno y Pemex están lejos de operar de acuerdo a las mejores prácticas.
Pemex enfrenta flujos de efectivo negativos que tienen que ser financiados con fondos presupuestales del gobierno federal y que llevan a una dependencia creciente respecto del endeudamiento externo. A fines de 2012 el endeudamiento total aumentó a cerca de 60 mil millones de dólares. Adicionalmente, reservas no fondeadas para pensiones y obligaciones laborales postjubilatorias ascienden a 99 mil millones de dólares. Una opción es reducir la carga fiscal de Pemex y otra es abrir la industria a la inversión privada, o una combinación de ambas. Los flujos de inversión privada tardarán tiempo en ampliarse, por lo que se necesita reducir con prontitud el monto de los derechos e impuestos. Esto implica una reforma fiscal exitosa que permita sustituir ingresos petroleros.
Sin estos cambios la posición financiera de Pemex continuará deteriorándose, limitando aún más sus presupuestos de inversión. Además, si ha de explorar y desarrollar los recursos localizados en aguas ultraprofundas y en depósitos de lutitas y, al mismo tiempo, sostener la producción de sus activos maduros, aumentarán los requerimientos de capital de la industria petrolera. Los riesgos que estos nuevos proyectos suponen, y la incertidumbre respecto a su tamaño y su perfil temporal, plantean retos adicionales. Liberar a Pemex de una parte de esta pesada carga financiera y gerencial permitiría a la empresa mejorar su desempeño en áreas donde su experiencia e infraestructura ofrecen mayores ventajas comparativas. En cualquier caso, PEP tendrá que mejorar su desempeño para justificar la asignación de los cuantiosos recursos que utiliza. Deberá estar más consciente que no es lo mismo gastar que invertir.
Las prerrogativas del Consejo y de los directivos de Pemex están mal definidas. En la práctica el papel del cuerpo directivo, los consejeros, los funcionarios públicos y los reguladores no está claramente determinado ni las fronteras de sus respectivas responsabilidades establecidas con precisión. La secretaría de Estado que supervisa a la industria petrolera tiene múltiples funciones: desarrolla e instrumenta políticas públicas, ejerce los derechos de propiedad del Estado respecto al subsuelo y al monopolio petrolero estatal, y regula a la industria. Sin embargo, no cuenta con los recursos humanos, financieros e institucionales suficientes para desempeñar estas funciones. La Secretaría de Hacienda no sólo fija los derechos y los impuestos, así como los precios de sus productos, sino que también aprueba el presupuesto anual de Pemex, línea por línea, dado que es una parte central del presupuesto federal. La ambigua demarcación, formal e informal, entre el gobierno y la empresa petrolera milita en contra de la autonomía de gestión. El proceso de control privilegia procedimientos y no se basa en resultados. En todos estos asuntos el gobierno y Pemex están lejos de operar de acuerdo a las mejores prácticas.
Pemex enfrenta flujos de efectivo negativos que tienen que ser financiados con fondos presupuestales del gobierno federal y que llevan a una dependencia creciente respecto del endeudamiento externo. A fines de 2012 el endeudamiento total aumentó a cerca de 60 mil millones de dólares. Adicionalmente, reservas no fondeadas para pensiones y obligaciones laborales postjubilatorias ascienden a 99 mil millones de dólares. Una opción es reducir la carga fiscal de Pemex y otra es abrir la industria a la inversión privada, o una combinación de ambas. Los flujos de inversión privada tardarán tiempo en ampliarse, por lo que se necesita reducir con prontitud el monto de los derechos e impuestos. Esto implica una reforma fiscal exitosa que permita sustituir ingresos petroleros.
Sin estos cambios la posición financiera de Pemex continuará deteriorándose, limitando aún más sus presupuestos de inversión. Además, si ha de explorar y desarrollar los recursos localizados en aguas ultraprofundas y en depósitos de lutitas y, al mismo tiempo, sostener la producción de sus activos maduros, aumentarán los requerimientos de capital de la industria petrolera. Los riesgos que estos nuevos proyectos suponen, y la incertidumbre respecto a su tamaño y su perfil temporal, plantean retos adicionales. Liberar a Pemex de una parte de esta pesada carga financiera y gerencial permitiría a la empresa mejorar su desempeño en áreas donde su experiencia e infraestructura ofrecen mayores ventajas comparativas. En cualquier caso, PEP tendrá que mejorar su desempeño para justificar la asignación de los cuantiosos recursos que utiliza. Deberá estar más consciente que no es lo mismo gastar que invertir.
A los dueños de los recursos del subsuelo no nos queda más remedio que pagar por ver. Es necesario invertir montos sustanciales y desplegar intensas actividades para identificar y verificar la existencia de recursos que aún están por descubrirse. Si bien hay indicios de mayores volúmenes de hidrocarburos, la realidad es que poco sabemos de su tamaño, la proporción económicamente recuperable de ellos y la magnitud de su eventual costo. De lo que no hay duda es que hoy carecemos de las bases para iniciar un verdadero renacimiento de la industria petrolera. El tiempo se nos agota. El prolongado debate entre estadistas y desreguladores plantea una falsa dicotomía entre Estado y mercado, que no recoge ni responde a la complejidad de los problemas de la industria petrolera. La introducción de la competencia y el fin del monopolio estatal exigen formas nuevas y más eficaces de intervención estatal y el desarrollo de estructuras de mercado más robustas. El futuro de la industria petrolera y de Pemex depende de ello.
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